३० फागुन २०६३ मा अन्तरिम संविधान, २०६३ को पहिलो संशोधनपछि नेपाली राजनीतिमा संघीयताले औपचारिक प्रवेश पाएको हो। १ माघ २०६३ मा जारी भएको अन्तरिम संविधानप्रति असन्तुष्ट भई मधेसमा संघीयताको मागसहित आन्दोलन भएको थियो। उक्त मागलाई सम्बोधन गर्न सत्तासीन राजनीतिक दलहरूको सहमतिमा संविधान संशोधन गरी संघीय शासन प्रणालीको व्यवस्था गरिएको हो। नेपालको संविधान, २०७२ ले नेपालको राजकीय सत्ता संघीयताको छाताभित्र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा रहने व्यवस्था गरेको छ। संघीय शासन प्रणाली लागु भएयता दुईपटक तीनै तहको निर्वाचन भएको छ। मुलुकमा हाल संघीय सरकार, सात वटा प्रदेश सरकार र ७५३ वटा स्थानीय सरकार छन्। यी तीन तहका सरकारमध्ये तुलनात्मक हिसाबले स्थानीय तह जनप्रिय बनेका छन्। प्रदेशहरू भने अझै संस्थागत विकासकै चरणमा छन्।

प्रदेश संरचनाको औचित्य र यसको स्वीकार्यताबारे नेपाली राजनीतिक वृत्तमा समान धारणा छैनन्। संघीयता जनमतसंग्रहबाट नभई द्वन्द्व व्यवस्थापनको राजनीतिक औजारका रूपमा प्रवेश गराइएकाले यसको मूल थामका रूपमा रहेको प्रदेशको औचित्य र प्रभावकारिताबारे फरक फरक राजनीतिक दृष्टिकोण पाइन्छ। राजनीतिका केही कित्ता प्रदेशप्रति सधैँ अनुदार छन्। नेपालको प्रशासनिक संरचनाको उत्पत्ति एकात्मक प्रणालीमा भएकाले संघीय शासन प्रणालीप्रति यसको पनि पूर्ण प्रतिबद्धता र स्वामित्वबोध देखिँदैन। राजकीय सत्ताको औपचारिक दायरा बाहिर रहेका नागरिक समाजका केही हिस्साले प्रदेश खारेजीको माग गर्दै आएका छन्। संघीय शासन प्रणाली पुराना राजनीतिक दलबीचको सहमतिबाट आएकाले ती दल र त्यसका पुराना पुस्ताका नेतृत्वप्रति असन्तुष्ट युवाहरूले समेत संघीयता र प्रदेश संरचनाप्रति संशय जनाएको देखिन्छ। संघीयताप्रति राजनीतिक रूपमा मधेसवादी दलबाहेक अन्यको गहिरो विश्वास देखिँदैन।

प्रदेशप्रतिका शंका र पूर्वाग्रह तथ्यगत विश्लेषणभन्दा व्यक्तिका मनोगत बुझाइमा आधारित छन्। प्रदेशहरू शून्यबाट उठेका नयाँ संरचना हुन्। यसको पहिलो कार्यकाल भौतिक पूर्वाधार निर्माण, प्रशासनिक तथा राजनीतिक संरचनाको स्थापना र कानुनको तर्जुमामा बित्यो। अहिले दोस्रो कार्यकालमा हिँडिरहँदा यसको आधारभूत संरचना अझै संस्थागत भइसकेको छैन। स्थानीय तहका कार्यहरू साना तथा स्थानीय प्रकृतिका भएकाले यसले गरेका काम आम नागरिकले सजिलै देख्‍न र बोध गर्न सक्छन्। प्रदेशका जिम्मेवारीहरू क्षेत्रीयस्तरको भएकाले नतिजा देखिन स्वाभाविक रूपमा समय लाग्छ।

प्रदेशले चाहेर पनि आन्तरिक आय बढाउन सक्ने अवस्था नभएकाले यी निकायहरूको संघीय अनुदानप्रति अधिक निर्भरता छ।

प्रदेशका अनगिन्ती संरचनागत समस्या छन्। यी पीडा ‘गरिबको चमेली बोल्दिने कोही छैन’ बोलको गीतजस्तै गहिरो छ। यी समस्या तथा पीडाको केही भाग प्रदेश आफैँले सिर्जना गरेका छन्। समस्याको जड संघीय सरकारका व्यवहार र कार्यशैली हुन्। संघीयता लागु भएको १० वर्ष बितिसक्दा पनि संघीय निजामती सेवा ऐन जारी हुन सकेको छैन। ऐनको अभावका कारण प्रशासनिक संघीयताको जग बस्न सकेको छैन। सात प्रदेशका सात थरीका प्रदेश निजामती सेवा ऐन छन्। संघीय सरकारले शिक्षा ऐन जारी नगरेका कारण तहगत सरकारबीच शैक्षिक क्षेत्रको व्यवस्थापनमा अन्योल छ। तीनै तहका साझा अधिकारका कतिपय क्षेत्रमा संघीय कानुन आउन सकेको छैन। प्रदेशको एकल अधिकारको विषयमा समेत संघीय सरकारको अतिक्रमण छ।

केन्द्रमा जस्तै प्रदेशमा राजनीतिक अस्थिरता देखिन्छ। संघीय तहमा सरकार र गठबन्धन फेरबदल हुनासाथ प्रदेशमा सरकार परिवर्तन हुने गरेको छ। कानुनी रूपमा मन्त्रीहरूको छनोट मुख्यमन्त्रीले गर्ने भनिए पनि प्रदेशमा कसलाई मन्त्री बनाउने भन्ने निर्णय केन्द्रमा नै हुने गरेको छ। प्रदेश सरकारका सचिव तथा प्रमुख सचिवको खटनपटन केन्द्रबाट हुने गरेको छ। संघबाट खटाइएका यी उच्च तहका कर्मचारीहरू प्राय: प्रदेशमा बस्न रुचाउँदैनन् र उनीहरूको छिटोछिटो सरुवा हुने गरेको छ। प्रदेश प्रमुखको नियुक्ति संघीय सरकारबाट हुने हुँदा केन्द्रमा सरकार फेरबदल हुनासाथ उनीहरू फेरिने गरेका छन्। संघीय सरकारका मन्त्रालयहरूले एकात्मक प्रणालीमा जस्तो प्रदेशलाई कार्यकारी आदेश जारी गर्ने गरेका छन्।

प्रदेशहरूको राजस्व अधिकारका स्रोतसमेत सीमित छन्। प्रदेशले चाहेर पनि आन्तरिक आय बढाउन सक्ने अवस्था नभएकाले यी निकायहरूको संघीय अनुदानप्रति अधिक निर्भरता छ। स्थानीय तहसँग दोहोरो परेका विज्ञापन कर र मनोरञ्जन कर स्थानीय तहले उठाई प्रदेशमा बाँडफाँट गर्नुपर्ने भएकाले यी स्रोतबाट कति रकम उठाउने भन्ने कुरा स्थानीय तहको क्षमता र इच्छाशक्तिमा भर पर्छ।

प्रदेशको आन्तरिक आयको एक महत्त्वपूर्ण हिस्साका रूपमा रहेको घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क हाल संघीय सरकार मातहत रहेका मालपोत कार्यालयले नै उठाई प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई बाँडफाँट गरेका छन्। ढुंगा, गिट्टी, बालुवा, माटोजस्ता साधारण निर्माणमुखी नदी तथा खानीजन्य पदार्थको कानुन प्रदेशले निर्माण गरे पनि यो रकम प्रदेशलाई बाँडफाँट गर्ने कि नगर्ने भन्ने सम्बन्धमा स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ मा स्पष्ट व्यवस्था नभएकाले यसको बिक्रीबापतको हिस्सा प्रदेशहरूले नियमित रूपमा पाउन सकेका छैनन्।

प्रदेशमा क्षेत्रीयस्तरका ठूला योजनाको संख्या अत्यन्तै कम छ। प्रशासनिक तथा राजनीतिक संरचना विस्तारका कारण एकातिर प्रदेशको चालु खर्चको आकार बढ्न गएको छ भने पुँजीगत शीर्षकमा पनि साना योजनाको बार बढेकैबढ्यै देखिन्छ।

प्रदेशको एकल अधिकारका रूपमा रहेको कृषि आयमा लाग्ने कर राजनीतिक तथा व्यावहारिक रूपमा परिचालन गर्न कठिन छ। सवारीसाधन कर सबै प्रदेशमा समान रूपमा उठ्न सक्दैन र यो करबाट उठेको रकमको ४० प्रतिशत हिस्सा स्थानीय तहलाई बाँडफाँट गर्नुपर्ने प्रावधान छ। सवारीसाधन कर अर्थतन्त्रमैत्री कर पनि होइन। प्रदेशले संघबाट प्राप्त गरेको अनुदानबाट स्थानीय तहलाई अनुदान दिनुपर्ने संवैधानिक कानुनी व्यवस्था छ। प्रदेश तथा स्थानीय तहको वित्त व्यवस्थापनको अभिभावकका रूपमा स्थापना भएको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले प्रदेशको वित्त हितको प्रतिरक्षा गर्ने गरेको छैन।

प्रदेशका कतिपय पीडा प्रदेशहरू आफैँले सिर्जना गरेका छन्। संविधानको धारा १६८ (९) मा प्रदेश प्रमुखले मुख्यमन्त्रीको सिफारिसमा प्रदेशसभाका सदस्यहरूमध्येबाट मुख्यमन्त्रीसहित प्रदेशसभाको कुल सदस्य संख्याको २० प्रतिशतभन्दा बढी नहुने गरी प्रदेश मन्त्रिपरिषद् गठन गर्ने भन्ने प्रावधानको दुरुपयोग गरी प्रदेशहरूले मन्त्रालयको संख्यामा व्यापक फेरबदल गर्ने गरेका छन्। प्रदेशको राजनीतिक विकृतिको सबैभन्दा ठूलो कारक यही प्रावधान बन्न पुगेको छ। यसकै कारण प्रदेशहरूलाई ‘मन्त्री उत्पादन गर्ने कारखाना’ को आरोपसमेत लाग्ने गरेको छ। प्रदेशमा प्राविधिक रूपमा पाँचभन्दा बढी मन्त्रालयको आवश्यकता भने छैन। प्रदेशको मन्त्रालय थपघटको असर प्रशासनिक व्यवस्थापनमा समेत पर्न गएको छ। प्रदेशका मन्त्रालयका सचिव केन्द्रबाटै खटाइने हुनाले प्रदेशका सचिवको खटनपटनमा समस्या उत्पन्न भएको छ। मन्त्रालयको संख्यालाई लिएर प्रदेशको व्यापक आलोचना भएकाले पछिल्लो चरणमा भने मन्त्रालयको संख्या पुन:सरंचना गर्ने अभ्यास सुरु भएको छ।

केन्द्रको सिको गरेर कतिपय प्रदेशले करदाताको पैसामा अनावश्यक आयोग, समिति, परिषद् र प्रतिष्ठान बनाएका छन्। मुलुकमा संघीय तहले गरेको विश्वविद्यालयरूपी च्याउ खेतीको नक्कल गरेर प्रदेशले समेत विश्वविद्यालय खोलेका छन्। प्रदेशहरूले जिल्लामा आफ्ना कार्यालयहरू विस्तार गर्दै लगेका छन्। यी संरचना यही गतिमा थपिँदै गए भने प्रदेश पनि संघजस्तै संरचना पालेर रूपान्तरणकारी विकास गर्न नसक्ने निकायमा रूपान्तरण हुने जोखिम बढेको छ।

संघीयतामा मूलत: राष्ट्रिय नीति तथा राष्ट्रियस्तरका कार्यक्रमहरूमा संघ, प्रादेशिकस्तरका नीति तथा विकास कार्यमा प्रदेश र स्थानीय सेवा तथा विकासमा स्थानीय तहहरू संलग्न हुनुपर्ने हो। निर्वाचन क्षेत्रसम्बन्धी कार्यक्रम र ससर्त अनुदानलाई माध्यम बनाएर संघ तथा प्रदेश दुवै तहका सरकार मतदातामुखी ससाना टुक्रे कार्यक्रममा समेत संलग्न छन्। प्रदेश तथा संघका रातो किताबलाई विश्लेषण गरियो भने यसका उल्लेखनीय योजना तथा कार्यक्रमहरू स्थानीय तहका कार्यक्षेत्रका भेटिन्छन्। प्रदेशमा क्षेत्रीयस्तरका ठूला योजनाको संख्या अत्यन्तै कम छ। प्रशासनिक तथा राजनीतिक संरचना विस्तारका कारण एकातिर प्रदेशको चालु खर्चको आकार बढ्न गएको छ भने पुँजीगत शीर्षकमा पनि साना योजनाको बार बढेकैबढ्यै देखिन्छ।

प्रादेशिक संरचना संघीय शासन प्रणालीको मूल खाँबो रहेकाले यसलाई भत्काएर फेरि राजनीतिको नयाँ घर बनाउनतिर लाग्नुभन्दा यही घरलाई छरितो, सुरक्षित र प्रभावकारी बनाई आर्थिक रूपान्तरणमा होमिनु बुद्धिमानी हुनेछ।

आचरणगत तथा संरचनागत समस्याका बाबजुद संघीय शासन प्रणालीमा प्रदेशको विकल्प भने छैन। लोकतन्त्रमा अधिकार र जिम्मेवारी, खास गरी सेवा प्रवाह र विकासका कार्यहरू जति तल गयो उति उचित मानिन्छ। प्रदेशहरूलाई कार्य वातावरण सिर्जना गरिदिने र यसको आधारभूत प्रारम्भिक संस्थागत क्षमता विकास गरिदिने प्रमुख जिम्मेवारी संघीय सरकारको पनि हो। प्रदेशहरूले आफ्नो संस्थागत क्षमता विकास गरी क्षेत्रीय विकासका भरपर्दा संस्था बन्न सक्नुपर्छ। आन्तरिक रूपमा संस्थागत सुशासन कायम गरी नागरिकमाझ आफ्नो वैधता स्थापित गर्ने जिम्मेवारी प्रदेशकै हो। यसका लागि प्रदेशहरूले आपसमा सहकार्य र समन्वय गर्नुपर्छ। प्रदेशहरू दलका राजनीतिक व्यवस्थापनको माध्यम नभई प्रादेशिक विकासका भरपर्दो र विश्वसनीय संस्था बन्न सक्नुपर्छ। आफूसँग भएको स्रोतको कुशल विनियोजन गरी प्रादेशिकस्तरको सेवा प्रवाह, करिडोर आधारित विकास, प्रादेशिक नीतिको तर्जुमा र कार्यान्वयनमा संलग्न हुनुपर्छ। दोस्रो कार्यकालमा रहेकाले सिक्दै छौँ भनेर प्रदेशहरूलाई जिम्मेवारीबाट पन्छिने र छुट मिल्ने अवस्था छैन। अबको समयमा प्रदेशले देखिने गरी नतिजामुखी कार्यमा होमिने बेला आएको छ। प्रदेशले सहकारी संघीयताको छाताभित्र रहेर छिटोछरितो र गुणस्तरीय कार्य गरी नागरिकबाट आफ्नो वैधता कायम गर्न सक्नुपर्छ।

नेपाल विश्वका दुई ठूला अर्थतन्त्रको बीचमा रहेको मुलुक हो। सम्पन्न छिमेकीको बीचमा कमजोर, गरिब र अर्धविकसित हुनु नेपालको दीर्घकालीन हितमा छैन। तीनै तहका सरकार एकजुट भएर राज्य निर्माणमा होमिने समय हो यो। एक्काइसौँ शताब्दीको कृत्रिम बौद्धिकताको युगमा मुलुकलाई सधैँ उन्नाइसौँ र बीसौँ शताब्दीमा जन्मेका र अरू मुलुकले संग्रहालयमा थन्क्याएका राजनीतिक वाद र सिद्धान्तको प्रयोगशाला बनाउनु युक्तिसंगत हुँदै होइन। नेपालले लामो समय राजनीतिक अन्योलमा खेर फालेकाले आर्थिक रूपमा हामी धेरै पछि परेका छौँ। जसका कारण हाम्रो प्रतिव्यक्ति आय अमेरिकी डलर एक हजार ५०० डलरमा खुम्चिएको छ।

प्रादेशिक संरचना संघीय शासन प्रणालीको मूल खाँबो रहेकाले यसलाई भत्काएर फेरि राजनीतिको नयाँ घर बनाउनतिर लाग्नुभन्दा यही घरलाई छरितो, सुरक्षित र प्रभावकारी बनाई आर्थिक रूपान्तरणमा होमिनु बुद्धिमानी हुनेछ। संघीयताले नेपालमा राजनीतिक स्थायित्व दिएको छ र समावेशितालाई संस्थागत गर्दै लगेको छ। प्रदेशहरू संघीयताका केन्द्रबिन्दु हुन्। तसर्थ, आफूलाई पुन:संरचना गरी नतिजामूलक कार्यमा केन्द्रित गर्न सकेमा यी निकाय विकास र समृद्धिका बलिया संयन्त्र बन्न सक्छन्।

– सहरी अर्थशास्त्रमा विद्यावारिधि गरेका खनाल नेपाल सरकारका पूर्वसचिव हुन्।