बालेन्द्र शाह नेतृत्वको सरकारले संविधान संशोधनको बहसपत्र तयार गर्न गठन गरेको कार्यदलको पहिलो बैठक २५ चैतमा प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय सिंहदरबारमा बस्यो। प्रधानमन्त्री शाहका राजनीतिक सल्लाहकार असिम शाहको संयोजकत्वमा १६ चैतमा गठित कार्यदलमा संघीय संसद्‌मा प्रतिनिधित्व गर्ने सबै राजनीतिक दललाई समेट्ने योजना छ।

संविधान संशोधन बहसपत्र कार्यदलमा कांग्रेसबाहेकका सबै दलका प्रतिनिधि सदस्यका रूपमा छन्। कांग्रेसले भने हालसम्म प्रतिनिधि नै पठाएको छैन। आफ्नो प्रतिनिधि पठाउनुअघि कार्यदलको क्षेत्राधिकार र कार्यविधिको विषय स्पष्ट हुनुपर्ने सर्त कांग्रेसले राखेको छ। कांग्रेसका कार्यवाहक मुख्यसचिव कृष्णप्रसाद दुलाल कार्यदलले संवैधानिक लक्ष्य र संविधानका आधारभूत विषयवस्तु एवं संशोधनबारे प्रारम्भिक धारणा सार्वजनिक गरेमा मात्रै कांग्रेस यसमा सहभागी हुने बताउँछन्।

कार्यदलको सदस्यसचिवमा प्रधानमन्त्री कार्यालयका कानुन तथा फैसला कार्यान्वयन महाशाखाका सहसचिव लिलाधर सुवेदी छन्। पहिलो बैठकले राजनीतिक दलहरूको लिखित धारणा संकलन गरी संविधान संशोधनको मुद्दा पहिचान गर्ने तथा कार्यदलको आगामी कार्ययोजना तयार पार्ने जिम्मेवारी सदस्यसचिव सुवेदीलाई दिएको छ।

नेपालको संविधान, २०७२ जारी गर्दै तत्कालीन राष्ट्रपति रामवरण यादव, साथमा तत्कालीन सभामुख सुवासचन्द्र नेम्बाङ। तस्बिर : बिक्रम राई

जेन-जी आन्दोलनबाट अपदस्थ हुनुअघिसम्म गठबन्धन सरकार चलाएका कांग्रेस र नेकपा (एमाले)ले संविधान संशोधनलाई नै प्रमुख अजेन्डा बनाएका थिए। १७ असार २०८१ मा संसद्का पहिलो र दोस्रो शक्तिले संविधान संशोधनसहित सातबुँदे समझदारी गर्दै सत्ता सहयात्राको आधार बनाएका थिए। त्यही सम्झौताबाट सोही वर्षको ३० असारमा एमालेका अध्यक्ष केपी शर्मा ओली प्रधानमन्त्री बनेका थिए।

लोकतान्त्रिक संसदीय अभ्यासमा संसद्का दुई ठूला दल मिलेर सरकार बनाउनु उचित नभएको भन्ने भाष्यलाई संविधान संशोधनको मुद्दा अघि सारेर उनीहरूले गठबन्धनको औचित्य पुष्टि गर्न खोजेका थिए। तर, सम्झौताअनुरूप उनीहरू संशोधनतर्फ केन्द्रित भएनन्।

तर, जेन-जी आन्दोलनले खोजेको परिवर्तनको अपनत्व लिएको राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा)ले २१ फागुनको निर्वाचनका लागि सार्वजनिक गरेको वाचापत्रमै सरकार सम्हालेको तीन महिनाभित्रै राष्ट्रिय सहमतिमा संविधान संशोधनका लागि बहसपत्र तयार पार्ने प्रतिबद्धता उल्लेख गरेको थियो। वाचापत्रमा रास्वपाका तर्फबाट प्रारम्भिक छलफलका लागि पेस हुने संविधान संशोधनका विषय पनि तय गरिएका छन्। ‘प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी, पूर्ण समानुपातिक संसद्, सांसद मन्त्री नहुने व्यवस्था, गैरदलीय स्थानीय सरकार र सुधारिएको प्रादेशिक स्वरूप’ रास्वपाको संविधान संशोधनको प्रारम्भिक बटमलाइन हो।

१३ चैतमा बालेन्द्र नेतृत्वको सरकार बनेलगतै चुनावी वाचापत्रअनुसार संविधान संशोधनको गृहकार्य अघि बढाउने गरी कार्यदल गठन गरेर काम थालिएको छ।

नेपालको संविधान, २०७२ कार्यान्वयनमा आएको १० वर्ष नाघिसकेको छ। संविधानको दशबर्से यात्रा पूरा भएसँगै यसको समीक्षा र पुनरवलोकनको विषय सतहमा आएको छ। संविधान कार्यान्वयनको यस अवधिमा के-कस्ता जटिलता आए, सबल र दुर्बल पक्ष के छन् भन्नेबारे समीक्षा गर्नुपर्ने आवाज उठ्दै आएको थियो। त्यसमा पनि २३ र २४ भदौको नवयुवा आन्दोलनपछि उक्त विद्रोहको मर्म तथा परिवर्तित परिस्थितिअनुसार पनि संविधानमा सुधार गरिनुपर्ने माग भइरहेको छ। यस परिदृश्यमा रास्वपा सरकारले संविधान संशोधनको प्रस्तावबारे बहसपत्र बनाउन सर्वदलीय कार्यदल बनाएर काम थालेको छ।

संविधानका ज्ञाताहरू पनि संविधानलाई जीवन्त र व्यावहारिक बनाउन समय समयमा आवश्यक संशोधन गर्नु अपरिहार्य भएको बताउँछन्। संविधानविद् चन्द्रकान्त ज्ञवाली संविधानलाई क्रियाशील गराउन संशोधन जरुरी रहेको र पुनरवलोकनका लागि संविधान सुधार सुझाव उच्चस्तरीय आयोग गठन गर्नुपर्ने तर्क गर्छन्। “सरकारले गठन गरेको कार्यदलले मात्र संविधान संशोधनको गृहकार्य सम्भव हुँदैन,” उनी भन्छन्, “संविधानलाई जीवन्त बनाउन मौलिक हक, शासकीय स्वरूप, तीन तहका सरकारका अधिकारका विषयमा बहस हुनुपर्छ। संघीयता र समावेशीको विषय पनि पुन:संरचना गरिनुपर्छ।”

पुनरवलोकनका विषय

राजनीतिक स्थिरता, सुशासन, शासकीय स्वरूप, निर्वाचन प्रणालीमा सुधार आदि विषय र जेन-जीको मागलाई सम्बोधन गर्न संविधानको पुनरवलोकन र संशोधन आवश्यक मानिएको छ।

संविधानको पुनरवलोकनका लागि नेपाल कानुन आयोगले अध्ययन गरिरहेको छ। आयोगका अनुसार शासकीय स्वरूप‚ निर्वाचन प्रणाली‚ समावेशिता‚ सरकार गठन‚ जनप्रतिनिधिको संख्या‚ संवैधानिक परिषद्‚ न्याय परिषद्‚ तीन तहको अधिकार, संविधानको धारा ५७ मा उल्लेख भएको राज्यशक्तिको बाँडफाँड, संवैधानिक आयोगको संरचना आदि विषयमा अध्ययन भइरहेको छ।

जेन-जी विद्रोहको बलमा गत २४ भदौमा सरकार अपदस्थ भएपछिको रिक्त अवस्थामा अन्तरिम सरकार गठनका लागि सैनिक मुख्यालय जंगी अड्डाको सक्रियता बढेको बेला संविधान राख्ने कि फाल्नेसम्मको आवेगात्मक बहस जेन-जीहरूबीचमै चुलिएको थियो। जसले देशलाई नै अनिश्चितताको कुहिरीमण्डलमा धकेलिदिएको थियो।

आयोगकी सचिव इन्दिरा दाहाल संविधान कार्यान्वयनका क्रममा देखिएका व्यावहारिक कठिनाइलाई आधार मानेर पुनरवलोकनका लागि अध्ययन भइरहेको बताउँछिन्। “संविधानभित्र देखिएका कमीकमजोरी, शासकीय स्वरूप, निर्वाचन प्रणाली, संवैधानिक परिषद्, न्याय परिषद्लगायत विषयमा अध्ययन भइरहेको छ,” दाहाल भन्छिन्, “संघ, प्रदेश र स्थानीय तीन वटै तहको साझा अधिकार भएका अनुसूचीबारे पनि अध्ययन भएको छ।” हालको अवस्थामा संविधानमा एउटै विषय तीन वटै तहको साझा अधिकारक्षेत्रभित्र राखिँदा कुन तहले कुन काम गर्ने भन्ने विवाद र अन्योल कायम छ।

२०७२ सालको संविधानमा नै एक दशकमा विभिन्न विषयमा पुनरवलोकन गरिने व्यवस्था पनि छ। जस्तै, संविधानको धारा २६५ मा संवैधानिक आयोगहरूको पुनरवलोकनसम्बन्धी व्यवस्था छ। जहाँ लेखिएको छ, ‘यस भागबमोजिम गठन भएका आयोगहरूको संघीय संसद्ले यो संविधान प्रारम्भ भएको मितिले १० वर्षपछि पुनरवलोकन गर्नेछ।’ संविधान बनेको एक दशक पुगिसकेकाले उक्त पुनरवलोकन गर्ने समय आइसके पनि उक्त कार्य हुन सकेको छैन। विभिन्न संवैधानिक आयोगमा समयमा पदाधिकारी नियुक्ति नहुने, गठनको उद्देश्यअनुसार काम नहुने जस्ता अवस्थाका कारण कतिपय आयोगको औचित्यबारे प्रश्न उठ्दै आएको छ।

वरिष्ठ अधिवक्ता बाबुराम कुँवर संविधानमा सुधार गर्नुपर्ने धेरै कुरा रहेको बताउँछन्। “संविधान र कानुनले संशोधन खोज्नु भनेको कुनै बिरामी मानिसले औषधि खोजे जस्तै हो, त्यसलाई समयमै समाधान गर्नुपर्छ,” उनी भन्छन्, “मुख्य कुरा, प्रस्तावनाको मर्मअनुसार संविधान कार्यान्वयन छ/छैन भन्नेमा ध्यान दिनुपर्छ।” संविधानको प्रस्तावनामा ‘…सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्न समानुपातिक समावेशी र सहभागितामूलक सिद्धान्तका आधारमा समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने संकल्प गर्दै’ भन्ने उल्लेख छ।

सन्निकट दुर्घटनाबाट लयमा फर्किएको संविधान

३ असोज २०७२ मा जारी भएको ‘नेपालको संविधान २०७२’ एक दशकको यात्रामै सबैभन्दा कठिन मोडमा पुग्यो। दुर्घटना सन्निकटको अँध्यारो काल देख्यो। जेन-जी विद्रोहको बलमा गत २४ भदौमा सरकार अपदस्थ भएपछिको रिक्त अवस्थामा अन्तरिम सरकार गठनका लागि सैनिक मुख्यालय जंगी अड्डाको सक्रियता बढेको बेला संविधान राख्ने कि फाल्नेसम्मको आवेगात्मक बहस जेन-जीहरूबीचमै चुलिएको थियो। जसले देशलाई नै अनिश्चितताको कुहिरीमण्डलमा धकेलिदिएको थियो।

२३ भदौको आन्दोलनमा मानवीय क्षतिपछि भोलिपल्ट भएको उग्र प्रदर्शन र विध्वंस थेग्न नसकेर २४ भदौमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले राजीनामा दिए। प्रधानमन्त्रीको राजीनामापछि राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेललाई आन्दोलनकारीको मागअनुसार संसद् विघटन गरेर नयाँ सरकार गठन गर्ने दबाब आइपर्‍यो। संविधानका रक्षक राष्ट्रपतिलाई जननिर्वाचित संसद् विघटनका लागि संविधानले नदिएको अधिकार प्रयोग गरेर अपजसको भारी बोक्नु थिएन।

कहिलेकाहीँ समाजले संविधानमाथि आधिपत्य जमाउन खोज्छ, कहिले संविधानले जनतामाथि आधिपत्य जमाउन खोज्छ। यी दुवैलाई सन्तुलन हुने गरी काम हुनुपर्छ।

त्यस अवस्थामा राष्ट्रपति पौडेलले अडान राखेर संविधानको रक्षा गरेको राष्ट्रपतिका कानुन विज्ञसमेत रहेका वरिष्ठ अधिवक्ता कुँवर दाबी गर्छन्। राष्ट्रपति पौडेलले २७ भदौमा संविधानको धारा ६१ अनुसार पूर्वप्रधानन्यायाधीश सुशीला कार्कीलाई अन्तरिम सरकारको प्रधानमन्त्री नियुक्त गरेका थिए। सोही दिन प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा मात्र राष्ट्रपतिले संसद् विघटन गरेका थिए। कानुन विज्ञ कुँवर भन्छन्, “राष्ट्राध्यक्षले आफ्नो कर्तव्यलाई चट्टानी अडानका साथ पालना गर्नुभएको थियो। कल्पना गरौँ, त्यस समयमा अडान लिएर संविधानको धारा ६१ लाई सक्रिय नगराएको भए हामी यहाँ पुग्दैनथ्यौँ होला।”

२४ भदौपछि सरकार नबन्दासम्मका केही दिन राज्यका सबैजसो अंग निष्क्रिय र निस्तेज भएका थिए। कुँवरका अनुसार समाजले संविधानलाई ‘ओभरराइट’ गरेको थियो।

देशमा त्यस्तो विषम र संक्रमणकालीन परिस्थिति निम्तिन सक्ने आकलन संविधानले नगरेको २०७२ को संविधान लेखनमै सहभागी संविधानविद् एवम् पूर्वकानुनमन्त्री नीलाम्बर आचार्य बताउँछन्। “संविधान लेखिने बेला देशले बेहोर्न सक्ने यस तहको संवैधानिक जटिलताबारे सोचिएको थिएन,” उनी भन्छन्, “देशव्यापी आगो लगाएर निर्वाचित सरकार ढाल्ने कल्पना संविधान बनाउँदा गर्न सकिँदैन।” वर्ष २०८२ लाई उनी संविधान अपहृत भएको र संवैधानिक व्यवस्था नै खलबलिएको वर्ष मान्छन्।

अर्का संविधानविद् वरिष्ठ अधिवक्ता चन्द्रकान्त ज्ञवाली पनि यो वर्ष संविधान घाटमा पुगेर ब्युँतिएको बताउँछन्।

वरिष्ठ अधिवक्ता कुँवर विद्यमान संविधान अक्षर र वाक्यमा पूर्ण रहे पनि संविधानवादको भावनाअनुसार जनचाहनालाई बोक्न नसक्दा देशले जेन-जी आन्दोलन भोगेको र केही समय संवैधानिक शून्यताको स्थिति आएको विश्लेषण गर्छन्। “संविधान जतिसुकै उत्कृष्ट भए पनि जनताको भावना सामना गर्न नसक्दा त्यो अवस्था आएको थियो,” उनी भन्छन्, “कहिलेकाहीँ समाजले संविधानमाथि आधिपत्य जमाउन खोज्छ, कहिले संविधानले जनतामाथि आधिपत्य जमाउन खोज्छ। यी दुवैलाई सन्तुलन हुने गरी काम हुनुपर्छ।”

जेन-जी आन्दोलनपछिको संवैधानिक रिक्ततामा २६ भदौमा राष्ट्रपतिले ६ जना संविधानविद्लाई बोलाएर देशको विषम परिस्थितिबारे छलफल गरेका थिए। छलफलमा संविधानका जानकार वरिष्ठ अधिवक्ताहरू सूर्य ढुंगेल, विपिन आचार्य, पूर्णमान शाक्य, चन्द्रकान्त ज्ञवाली, ललित बस्नेत, भीमार्जुन आचार्यसँग राष्ट्रपतिले परामर्श गरी अगाडिको बाटोबारे सुझाव मागेका थिए। सरकार बनाउन जंगी अड्डाबाट आह्वान भइरहेका बेला संविधानविद्हरूले संविधानको रक्षा गर्ने गरी अघि बढ्न राष्ट्रपतिलाई सुझाव दिएका थिए।

संविधानविद् ज्ञवाली संविधानबमोजिम अन्तरिम सरकार बन्ने व्यवस्था नभएको र राष्ट्रपतिले सोझै संसद् विघटन गर्ने अधिकार नभएको अवस्थामा संविधानलाई सकेसम्म कम क्षति हुने गरी काम गर्न परामर्श दिएको सम्झन्छन्। “जंगी अड्डाबाट प्रधानमन्त्री चयनको आह्वान भइरहेको र लाइन लागेर युवाहरू त्यहाँ पुगिरहेका विषम परिस्थिति देशमा आइपरेको थियो, जुन परिस्थितिलाई संविधानले चिन्दैनथ्यो,” ज्ञवाली भन्छन्, “संविधान जोगाउने गरी जेन-जीहरूको मागअनुसार अन्तरिम सरकारबाट संसद् विघटन गराएर प्रतिनिधिसभा चुनावको मिति तोकिएको थियो।”

संविधान शून्यमा पुगेको बेला राष्ट्रपति पौडेलले जेन-जीहरूले डिस्कर्ड एपबाट प्रधानमन्त्री छानेका सुशीला कार्कीलाई नियुक्त गरी उनैको सिफारिसमा २७ भदौ राति ११ बजेदेखि लागु हुने गरी प्रतिनिधिसभा विघटन गरेका थिए। राष्ट्रपतिलाई दिइएको संवैधानिक प्रतिबन्धात्मक व्यवस्थाबमोजिम ६ महिनाभित्र प्रतिनिधिसभा निर्वाचन सम्पन्न गर्ने गरी पौडेलले कार्कीलाई अन्तरिम सरकारको प्रधानमन्त्रीमा नियुक्त गरेका थिए।

संविधानको कुनै पनि धारा उल्लेख नगरी राष्ट्रपतिले प्रतिनिधिसभा विघटन सदर गरेका थिए। संविधानमा यस्तो जटिल अवस्थाको परिकल्पना गरेर व्यवस्था नगरिएका कारण राष्ट्रपतिले धारा उल्लेख नगरी विघटन गरेका थिए। त्यसै दिन प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा २१ फागुनमा प्रतिनिधिसभा निर्वाचनको मिति तोकेर संविधानको अविच्छिन्नताको आशा देखाएका थिए। जसबाट संविधानले बाटो समाउनेमा नागरिक आशावादी बनेका थिए। अन्तत: निर्धारित समयमै चुनाव भएर मुलुकले नयाँ जनप्रतिनिधि आएसँगै संविधान लयमा फर्कियो। संविधानविद् ज्ञवाली भन्छन्, “भदौको आन्दोलनपछि संविधान शून्यमा पुगेको थियो, तोकिएको समयमै शान्तिपूर्ण वातावरणमा चुनाव भएर सरकार बनेसँगै संविधान ब्युँतेर पुरानै अवस्थामा फर्किएको छ।”

संविधानको मलमपट्टी

संविधानविपरीतको काम २७ भदौमा नागरिक सरकार गठनको समयमै भइसकेको थियो। सुशीला कार्की पूर्वप्रधानन्यायाधीश भएकाले उनलाई कार्यकारी प्रमुख बनाउने बाटोमा संविधानले नै तगारो तेर्स्याएको थियो। संविधानको धारा १३२ को उपधारा २ मा लेखिएको छ, ‘प्रधानन्यायाधीश वा सर्वोच्च अदालतको न्यायाधीश भइसकेको व्यक्ति यस संविधानमा अन्यथा उल्लेख भएकोमा बाहेक कुनै पनि सरकारी पदमा नियुक्तिका लागि ग्राह्य हुनेछैन।’

संविधानमा स्पष्ट लेखिँदालेखिँदै कानुनको व्याख्याता मानिने सर्वोच्च न्यायालयकी प्रमुख रहिसकेकी कार्कीले प्रधानमन्त्री पद स्वीकार गरेकी थिइन्। प्रधानमन्त्रीमा उनको नियुक्तिबारे त्यसबेला टीकाटिप्पणी मात्रै भएनन्, नियुक्तिमा संवैधानिक प्रश्न उठाउँदै सर्वोच्च अदालतमा रिट निवेदन पनि दर्ता भए। ती रिट निवेदनको हालसम्म टुंगो लागेको छैन।

राष्ट्रपति, राजनीतिक दल र जेन-जीहरू संविधान जोगाएर अगाडि बढ्न नसकेको भए देशले जुनसुकै विपत्ति, दुर्घटना भोग्नुपर्थ्यो।

निर्वाचित सरकार ढालेर गैरनिर्वाचित सरकार बनाउँदा नै संविधान उल्लंघन भएको संविधानविद् आचार्य तर्क गर्छन्। “विद्रोहलाई संविधानले चिन्दैन र मान्यता दिँदैन,” उनी भन्छन्, “संविधानका धेरै प्रावधान उल्लंघन भए। निर्वाचित संसद् विघटन भयो। सांसद नै नरहेका र संविधानले नचिनेका व्यक्ति सत्तामा आए। संविधानले नै रोकेका पूर्वप्रधानन्यायाधीशको नेतृत्वमा सरकार बन्नु संविधानको उल्लंघन थियो।”

२३ भदौपछि २१ फागुनसम्म संविधान खलबलिए/मिचिए पनि निर्वाचनमा सबै दलले भाग लिएर परिणाम स्वीकार गरेर नयाँ सरकार बनेपछि संविधान लयमा फर्किएको उनी बताउँछन्। “राष्ट्रपति, राजनीतिक दल र जेन-जीहरू संविधान जोगाएर अगाडि बढ्न नसकेको भए देशले जुनसुकै विपत्ति, दुर्घटना भोग्नुपर्थ्यो,” उनी भन्छन्।

चुनाव भएर संक्रमणकालीन अवस्थाबाट देशले मुक्ति मात्र पाएन, संविधान बनेयता पहिलो पटक एउटै दलको स्पष्ट बहुमत आएर संविधानको धारा ७६ को उपधारा १ बमोजिम बहुमतको सरकार बन्यो। यही रास्वपा सरकार संविधानमा सुधार गर्नुपर्ने विषयमा सबै दलको साथ लिएर बहसपत्र तयार पार्न लागिपरेको छ। संविधानका समस्या पहिल्याएर मलमपट्टी गर्ने पहल अघि बढाएको छ।

संविधान संशोधनका लागि सरकारले दलहरूसँग गरेको छलफल ठिक बाटोमै रहेको संविधानविद् एवं वरिष्ठ अधिवक्ता पूर्णमान शाक्य बताउँछन्। प्रतिनिधिसभामा रास्वपाको करिब दुईतिहाइ बहुमत भए पनि संविधान संशोधन गर्न राष्ट्रिय सभाको सहमति आवश्यक पर्ने भएकाले संशोधनका विषयमा सर्वदलीय सहमति आवश्यक छ। “संविधानका कुन कुन विषय संशोधन गर्न जरुरी छ भनेर सुरुमा राजनीतिक दलहरू एकै ठाउँमा बसेर अजेन्डा तय गर्नुपर्ने हुन्छ, सरकारले त्यहीअनुसार काम अघि बढाउनु सकारात्मक सुरुआत हो,” उनी भन्छन्।

संविधान संशोधन निकै संवेदनशील र प्राविधिक कुरा भएकाले यस विषयमा संशोधन गर्न जरुरी छ भनेर विज्ञले अहिले नै राय दिन उचित नहुने शाक्यको तर्क छ। भन्छन्, “सबै राजनीतिक दलको छलफलबाट आएको निचोडको प्रतिवेदनसहित संशोधनको अजेन्डा लिएर जनतासँग छलफल गर्नुपर्छ, त्यसपछि मात्रै विज्ञसँग छलफल हुनुपर्छ।”