सरकारले संविधान संशोधनको ‘बहस पत्र’ तयार गर्न गृहकार्य तीव्र पारेको छ। यस क्रममा प्रधानमन्त्री बालेन्द्र शाहका राजनीतिक सल्लाहकार एवं संविधान संशोधन कार्यदलका संयोजक असीम शाहले विभिन्न सरोकारवालासँग छलफल गरिरहेका छन्। तर, अहिलेसम्म संविधानका कुन कुन धारा वा उपधारा संशोधन गर्ने भन्ने विषयमा केन्द्रित छलफल भने हुन नसकेको सहभागीहरू बताउँछन्।

कार्यदलमा प्रमुख प्रतिपक्षी दल नेपाली कांग्रेसबाहेक संसद्‌मा प्रतिनिधित्व गर्ने अन्य दलका प्रतिनिधि पनि सहभागी छन्। कार्यदलको दुई वटा बैठकमा सहभागी भइसकेका नेकपा (एमाले) नेता भीष्मनाथ अधिकारी सरकारले यसबारे आधिकारिक धारणा पेस नगरेको बताउँछन्। “संशोधन गर्ने भन्नेमा छलफल भयो, तर के के विषय भन्नेमा सरकारको धारणा आएको छैन,” उनी भन्छन्, “दलहरूलाई आफ्नो धारणा पेस गर्न भनिएको थियो।”

कार्यदलका अर्का सदस्य तथा नेपाली कम्युनिष्ट पार्टीका नेता देवप्रसाद गुरुङ पनि सरकारको तर्फबाट ठोस प्रस्ताव नआएको स्विकार्छन्। “कानुन सचिवहरूले छलफलका लागि सुझाव माग्नुभएको थियो। हामीले संविधानको क्षेत्राधिकारभित्र सीमित रहेर संशोधनको प्रक्रियामा जान सुझाव दिएका छौँ,” गुरुङ भन्छन्।

सभामुख डीपी अर्याललाई संसदको नियमावली मस्यौदा प्रतिवेदन पेस गर्दै।  फाइल तस्बिर 

कार्यदल बैठकमा सहभागी राष्ट्रिय प्रजातन्त्र पार्टीका संसदीय दलका नेता ज्ञानेन्द्र शाहीले धर्मनिरपेक्षतालगायत विषय संशोधनमा समेटिनुपर्ने माग राखेका छन् भने राष्ट्रिय जनमोर्चाकी नेता दुर्गा पौडेलले संघीयताको पुनरवलोकन गर्दै प्रदेश संरचना खारेज गर्न सुझाएकी छन्।

बैठकमा स्पष्ट विषय नराखे पनि संयोजक शाहले सरोकारवालासँगको छलफलमा शासकीय स्वरूप, निर्वाचन प्रणाली, संघीय संरचना, न्यायपालिकाको पुनःसंरचना, संवैधानिक निकायको संख्या र समावेशिता जस्ता विषयलाई प्राथमिकता दिएर छलफल गराउँदै आएका छन्। यस्तो थाहा पाएपछि छलफलमा आफूले अलग्गै धारणा राखेको नेपाल बार एसोसिएसनका पूर्वअध्यक्ष शम्भु थापा बताउँछन्। भन्छन्, “मौलिक हकदेखि शासकीय र सरकारको स्वरूपसमेत संशोधन गर्ने तयारी जस्तो देखियो। मलाई त्यो कुरा गलत लाग्यो, त्यही धारणा राखेँ।”

संविधान पुनर्लेखनको दाउ!

राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा)ले चुनावमा जानुअघि नै संविधान संशोधनको मुद्दा उठाएको थियो। जसको प्रारम्भिक ‘बटमलाइन’ प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी, पूर्ण समानुपातिक संसद्, सांसद मन्त्री नहुने व्यवस्था, गैरदलीय स्थानीय सरकार र सुधारिएको प्रादेशिक स्वरूप थियो।

रास्वपाको चुनावी वाचापत्रमा भनिएको छ, ‘सरकार चलाएको तीन महिनाभित्र राष्ट्रिय सहमति कायम गर्न संविधान संशोधनका प्रस्तावबारे ‘बहस पत्र’ तयार गर्नेछौँ।’

चुनावमा रास्वपाले दुईतिहाइ नजिकको जनमत पाएपछि बनेको वालेन्द्र शाह नेतृत्वको सरकारले सार्वजनिक गरेको ‘शासकीय सुधारसम्बन्धी १०० कार्यसूची’ को बुँदा ४ मा पनि संविधान संशोधनको बहस पत्र तयार गर्ने प्रतिबद्धता व्यक्त गरिएको छ। जसमा उल्लेख छ– ‘देशको दीर्घकालीन राजनीतिक तथा संस्थागत सुधार, निर्वाचन प्रणालीलगायत संविधान संशोधनसम्बन्धी विषयमा राष्ट्रिय सहमति निर्माण गर्न प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयले सात दिनभित्र ‘संविधान संशोधन बहस पत्र’ तयार गर्न कार्यदल गठन गर्ने तथा उक्त बहस प्रक्रियालाई सहभागितामूलक, पारदर्शी र तथ्यमा आधारित बनाउने।’

सोहीअनुसार असिम शाहको नेतृत्वमा कार्यदल बनाएर सरकारले छलफल थालेको हो। कार्यदलले हालसम्म संविधानका जानकार, पूर्वमहान्यायाधिवक्ता, पूर्वप्रशासक र सञ्चारकर्मीलगायतसँग छलफल गरिसकेको छ। जेन-जी प्रतिनिधिलाई बोलाइएको बैठकमा भने आन्दोलनका केही घाइते मात्रै पुगेका थिए। केही अभियन्ताले भने सर्तसहित छलफलमा नजाने घोषणा गरेका थिए।

जेन-जी आन्दोलनका घाइते तथा सहिद परिवारसँग संविधान संशोधनका विषयमा सुझाव संकलन कार्यक्रम। तस्बिर : प्रधानमन्त्री सचिवालय

सरकारले राजनीतिक दलहरूको लिखित धारणा संकलन गरी संविधान संशोधनका मुद्दा पहिचान गर्ने तथा आगामी कार्ययोजना तयार गरी प्रस्तुत गर्ने जिम्मेवारी कार्यदलका सदस्यसचिव (प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्का सहसचिव) लीलाधर सुवेदीलाई दिएको छ ।

कार्यदल सदस्यसमेत रहेकी नेपाल कानुन आयोगकी सचिव इन्दिरा दाहाल पछिल्लो समय विभिन्न विज्ञ र सरोकारवालासँग धारणा बुझ्ने काम भइरहेको बताउँछिन्। त्यस क्रममा शासकीय स्वरूप, निर्वाचन प्रणालीलगायत विषयमा पनि सरोकारवालाको धारणा लिइएको उनको भनाइ छ । सबैसँग धारणा लिइसकेपछि मात्रै बहस पत्र तयार गरेर छलफलमा जाने योजना रहेको उनले जनाउँछिन्। कानुन आयोगले पनि यस सन्दर्भमा काम गरिरहेको जानकारी दिँदै उनी भन्छिन्, “पुनरवलोकन आयोगमा नियमित काम नै हो। यसै आर्थिक वर्षभित्र आफ्नो सुझाव सरकारलाई दिन्छौँ।”

बारका पूर्वअध्यक्ष थापा भने कार्यदलले पूरै संविधान संशोधन गर्ने प्रकृतिको प्रस्तावमा छलफल चलाइरहेको दाबी गर्छन्। भन्छन्, “संशोधनको नाममा पुनर्लेखन गर्न खोजेको जस्तो देखियो। तर, अहिलेको जनादेश संविधानमा जथाभाबी परिवर्तनका लागि होइन। यसमा सिद्धान्त नाघ्नु हुँदैन। यो जनताको सार्वभौम अधिकारको कुरा हो।” केही व्यावहारिक बाधा आएमा संशोधन गरिनु स्वाभाविक भए पनि पुनर्लेखन जस्तो गरी सबै परिवर्तन गर्न नहुने उनको तर्क छ।

संविधानमा हाल ‘बहुलवादमा आधारित बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संसदीय शासन प्रणाली हुने’ शासकीय स्वरूपको व्यवस्था छ। जसअन्तर्गत देशको कार्यकारिणी अधिकार प्रयोग गर्न प्रधानमन्त्रीको नेतृत्वमा मन्त्रिपरिषद् रहने  सुनिश्चित गरिएको छ। पछिल्लो समय आमवृत्तमा पनि कार्यकारी राष्ट्रपति वा कार्यकारी प्रधानमन्त्रीबारे बहस चलिरहेको सन्दर्भमा सरकारले कस्तो खालको शासकीय प्रणाली प्रस्ताव गर्दै छ भन्ने जनचासो छ। यसका साथै निर्वाचन प्रणाली, संघीय संरचना, प्रदेशको संख्या वा सीमा जस्ता विषयमा कार्यदलले छलफल चलाइरहेको सहभागीहरूले बताएका छन्। तर, सरकारले कस्तो संशोधन चाहेको हो भन्नेबारे आधिकारिक धारणा सार्वजनिक गरेको छैन।

सञ्चारमाध्यमका सम्पादकसँग सुझाव संकलन गर्दै संविधान संशोधन कार्यदल। तस्बिर : प्रधानमन्त्री सचिवालय

कार्यदल सदस्य देवप्रसाद गुरुङ संविधानले दिएको परिधिभित्र रहेर मात्रै संविधान संशोधन गर्न सक्ने अधिकार सरकारलाई रहेको तर्क गर्छन्। “पुनर्लेखन गर्ने अधिकार संविधानको धारा २७४ ले दिएको छैन। संशोधन गर्दा पनि आधारभूत कुरा परिवर्तन गर्न पाइँदैन,” उनी भन्छन्, “थुप्रै त्याग र बलिदानबाट बनेको संविधान हो। मनलाग्दी सच्याउन मिल्दैन।”

राज्य सञ्चालनमा परिरहने व्यवस्थापकीय काम गर्न तथा नीति निर्माणका लागि ऐनहरू बनाउने ‘म्यान्डेट’ पाएको आवधिक प्रतिनिधिसभालाई संविधान उलटपुलट वा पुनर्लेखन गर्ने अधिरकार नभएको उनको तर्क छ।

त्यसो त, आफू संविधान संशोधन गर्ने बेला भएको निचोडमा पुगिनसकेको उनी बताउँछन्। तथापि, संविधान संशोधनको विधेयक ल्याउन र बहसपत्र तयार गर्न सरकार स्वतन्त्र रहेको उनको बुझाइ छ। “सबै दलको कार्यदलको सहमति भएमा संशोधनका लागि संसद्‌मा लैजाने, यदि सहमत भएनन् भने सार्वजनिक छलफल चलाउँदै अगाडि बढ्ने सरकारको स्पिरिट देखिन्छ,” उनी भन्छन्।

जेन-जी प्रतिनिधिहरूले भने सरकारले अपनाएको प्रक्रिया अपारदर्शी देखिएको भन्दै उच्चस्तरीय संविधान संशोधन सुझाव आयोग गठन गरी संशोधनयोग्य विषय निर्धारण गर्न माग गरेका छन्। १ जेठमा कार्यदलले बोलाएको छलफल बहिष्कार गर्दै उनीहरूले संयुक्त विज्ञप्तिमार्फत सरकारले जेन-जी सम्झौताको म्यान्डेटविपरीत कार्यदल बनाएको आरोप लगाएका छन्।

संविधान संशोधनको बहस पत्र तयार गर्ने कार्यदलको नेतृत्व गरिरहेका असिम शाहबारे पनि आमवृत्तमा प्रश्न उठिरहेको छ। उनी न संविधानविद् हुन्, न संविधानसभामा थिए, न त अहिले प्रतिनिधिसभामै छन्।

प्रतिनिधि अमृता वन भन्छिन्, “सिंहदरबारको बन्द कोठामा सीमित व्यक्तिको धारणा बुझेर संविधान संशोधन हुँदैन। संविधान संशोधन जनताको जीवनसँग जोडिएको विषय भएकाले सार्वजनिक रूपमा छलफल हुनुपर्छ।

उनले आफूहरूलाई तीन मिनेटको समय तोकेर बोलाइएकाले विज्ञप्ति प्रकाशित गरी छलफल बहिष्कार गरेको बताउँछिन्। प्रारम्भिक चरण भनिएकाले अर्को चरणमा पारदर्शी प्रक्रियाको अपेक्षा उनी गर्छिन्।

संविधान संशोधनको बहस पत्र तयार गर्ने कार्यदलको नेतृत्व गरिरहेका असिम शाहबारे पनि आमवृत्तमा प्रश्न उठिरहेको छ। उनी न संविधानविद् हुन्, न संविधानसभामा थिए, न त अहिले प्रतिनिधिसभामै छन्। उनले यसअघि प्रतिनिधिसभामा रास्वपाबाट समानुपातिकतर्फका सदस्य बनेर संसद् अनुभव मात्रै लिन पाएका छन्।

त्यसै सन्दर्भलाई लिएर छलफलका क्रममा वरिष्ठ अधिवक्ता शम्भु थापाले शाहलाई सोधेका थिए, ‘तपाईं संसद्‌मा उपस्थित हुन सक्ने वातावरण कसरी बनाउनुहुन्छ?’ त्यसको जवाफमा शाहले संविधानको बहसपत्र तयार गर्ने जिम्मेवारीका लागि सांसद हुनैपर्छ भन्ने नभएको जवाफ दिएको थापा बताउँछन्।

संविधानको जानकार व्यक्तिले नै यस सन्दर्भमा काम थाल्नुपर्ने सुझाव आफूले पनि सुरुमै दिएको संविधानसभा सदस्यसमेत रहिसकेका नेकपा नेता गुरुङ बताउँछन्। भन्छन्, “बहसपत्र तयार गर्ने र सरकारी सल्लाहाकार संयोजक बनाउने प्रक्रियामा नै प्रश्न उठाएका छौँ। अर्को सुझाव कार्यदलको गठनबारे सरकारको विषय भएकाले हामीले भन्ने विषय परेन।”

संशोधन : सबै दलको मुद्दा

संविधान संशोधनको विषय रास्वपाले मात्रै उठाएको भने होइन, प्रमुख राजनीतिक दलले पछिल्ला राजनीतिक घोषणापत्रमा यो विषय समेटेका छन्। जेन-जी आन्दोलनअघिसम्म गठबन्धन सरकार चलाएका कांग्रेस र एमालेले पनि संविधान संशोधनलाई प्रमुख अजेन्डा बनाएका थिए। १७ असार २०८१ मा संसद्का यी पहिलो र दोस्रो शक्तिले संविधान संशोधनसहित सातबुँदे समझदारी गर्दै सत्ता सहयात्रा गरेका थिए। सोहीमुताबिक ३० असारमा एमाले अध्यक्ष केपी शर्मा ओली प्रधानमन्त्री बनेका थिए। तर, गठबन्धनले त्यस विषयमा ठोस कदम चाल्न सकेको थिएन।

सरकारको कार्यदलमा सहभागी नभएको दल कांग्रेसले पुष्पा भुसालको संयोजकत्वमा १७ सदस्यीय संविधान संशोधन सुझाव समिति नै बनाएको छ। समितिमा वरिष्ठ अधिवक्ता तथा संविधानविद् राधेश्याम अधिकारी, हरिहर दाहाल, प्रेमबहादुर खड्का, उपेन्द्रकेशरी न्यौपाने, शेरबहादुर केसी, यदुनाथ खनाल, गोपालकृष्ण घिमिरे, योगेन्द्रबहादुर अधिकारी, दिनेश त्रिपाठी, सीताराम केसी, ललितबहादुर बस्नेत, अधिवक्ताहरू रनबहादुर थेवे, शर्मिला श्रेष्ठ, झलमाया विक र निरज गुप्ता छन्।

संविधानका आधारभूत संरचना चलाउन नहुने र कतिपय देखिएका व्यावहारिक समस्या मात्रै परिवर्तन गर्नुपर्ने संयोजक भुसालको तर्क छ। त्यसका लागि पनि सरकारले विश्वसनीय संरचना बनाउनुपर्ने सुझाउँछिन्।

“संविधान निकै महत्त्वपूर्ण विषय भएकाले लोकतान्त्रिक मूल्यमान्यताको परिधिभित्र बसेर संशोधन गर्नैपर्ने विषयको खाका बनाउनुपर्छ। त्यसका लागि २०६४ सालका संविधान लेख्ने दल, नयाँ दल, संविधानविद् र जेन-जी पुस्तासँग छलफल हुनुपर्छ,” उनी भन्छिन्, “प्रणाली आफैँमा नराम्रो छैन। संघीयता नै संविधानको मूल आधार भएकाले धेरै संशोधन गर्न आवश्यक छैन। संसदीय प्रणालीलाई कसरी सुधार्ने, निर्वाचन प्रणालीलाई पनि कसरी थप समावेशी र समानुपातिक बनाउने भन्ने विषयमा केन्द्रित हुनु आवश्यक छ।”

संयोजक भुसाल सुरुमा संविधान संशोधनप्रति कांग्रेसले आफ्नो दृष्टिकोण तय गर्ने बताउँछिन्। त्यसका लागि समितिले संविधानविद्हरूसँग राय-सुझाव लिने काम गरिरहेको उनले जनाउँछिन्।

एमालेले भने यस विषयमा पार्टीभित्र औपचारिक छलफल चलाउन सकेको छैन। पार्टीभित्र विज्ञहरूको छुट्टै समिति बनाएर छलफल गर्ने योजनामा आफूहरू रहेको एमाले नेता अधिकारी बताउँछन्। भन्छन्, “संविधान संशोधन हचुवाका भरमा गर्न हुँदैन। यो सजिलो विषय पनि होइन। पहिले कुन कुन विषय संशोधन गर्ने भन्ने तय गर्न आवश्यक छ। यसबारे पार्टीभित्र छलफल गरेर साझा धारणा बनाएपछि मात्रै बाहिर सार्वजनिक गर्छौं।”

संशोधनको संवैधानिक व्यवस्था

नेपालमा संविधान निर्माणका लागि २८ चैत २०६४ मा पहिलो र ४ मंसिर २०७० मा दोस्रो पटक संविधानसभाको निर्वाचन भएको थियो। प्रत्यक्ष र समानुपातिक गरी ६०१ जना सदस्यको सहभागिता रहेको दोस्रो संविधानसभाले तयार पारेको ‘नेपालको संविधान, २०७२’ जारी भएको घोषणा ३ असोज २०७२ को राति नयाँ बानेश्वरस्थित संविधानसभा भवनको बैठकबाट तत्कालीन राष्ट्रपति डा. रामवरण यादवले गरेका थिए।

नेपालको संविधान, २०७२ जारी गर्दा तत्कालीन राष्ट्रपति रामवरण यादव। तस्बिर : बिक्रम राई

संविधान जारी भएको १० वर्ष पुगिसक्दा पनि आवश्यक कतिपय कानुन बन्न सकेका छैनन्। यसलाई संविधानको पूर्ण कार्यान्वयन हुन नसकेको अवस्थाका रूपमा अर्थ्याइन्छ। त्यसैगरी, संविधानमा पटक पटक आक्रमणको प्रयास भइरहेको बहस संवैधानिक वृत्तमा हुने गरेको छ। २३ र २४ भदौको जेन-जी आन्दोलनपछि निर्वाचित सरकार र प्रतिनिधिसभा विघटन गरिने क्रममा संविधान नै रहला कि नरहला भन्ने संशय प्रकट भएको थियो। त्यसैले यसबेला संविधान संशोधनको मुद्दालाई संवेदनशील ढंगले हेरिएको छ।

संविधानको धारा २७४ मा संशोधनको व्यवस्था उल्लेख छ। त्यसमा लेखिएको छ, ‘नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुने गरी यो संविधान संशोधन गर्न सकिने छैन।’

संविधानको अन्य धाराको अधीनमा रही संविधानको कुनै धारालाई संशोधन वा खारेज गर्ने विधेयक संघीय संसद्को कुनै पनि सदनमा पेस गर्न सकिने व्यवस्था संविधानमै उल्लेख छ। यस क्रममा माथि उल्लिखित संशोधन गर्न नसकिने धारा छुन नपाइने व्यवस्था पनि गरिएको छ। त्यस्तै, संशोधन गर्दा जनतालाई जानकारी गराउनुपर्ने व्यवस्था संविधानमा छ। व्यवस्थाअनुसार ‘विधेयक सम्बन्धित सदनमा प्रस्तुत भएको तीस दिनभित्र सर्वसाधारण जनताको जानकारीका लागि सार्वजनिक रूपमा प्रकाशन गर्नुपर्नेछ।’

संविधानमा प्रदेशको सीमा परिवर्तनका लागि संशोधन गर्न सकिने व्यवस्था पनि छ। तर, त्यस्तो प्रस्ताव प्रदेशसभाको बहुमत सदस्यबाट स्वीकृत वा अस्वीकृत हुन सक्छ। विधेयक कुनै प्रदेशको सिमाना परिवर्तनसँग सम्बन्धित भएमा त्यस्तो विधेयक संघीय संसद्‌मा प्रस्तुत भएको तीस दिनभित्र सम्बन्धित सदनको सभामुख वा अध्यक्षले सहमतिका लागि प्रदेश सभामा पठाउनुपर्नेछ। पठाइएको विधेयक तीन महीनाभित्र सम्बन्धित प्रदेशसभाका तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्यहरूको बहुमतबाट स्वीकृत वा अस्वीकृत गरी त्यसको जानकारी संघीय संसद्‌मा पठाउनुपर्ने हुन्छ। संविधानमा उल्लेख छ, ‘बहुसंख्यक प्रदेशसभाले त्यस्तो विधेयक अस्वीकृत गरेको सूचना संघीय संसद्को सम्बन्धित सदनलाई दिएमा त्यस्तो विधेयक निष्क्रिय हुनेछ।’

जारी भएको एक दशकपछि विभिन्न विषयमा पुनरवलोकन गरिने व्यवस्था पनि संविधानमै छ। धारा २६५ मा संवैधानिक आयोगहरूको पुनरवलोकनसम्बन्धी व्यवस्था छ। जसमा लेखिएको छ, ‘यस भागबमोजिम गठन भएका आयोगहरूको संघीय संसद्ले यो संविधान प्रारम्भ भएको मितिले १० वर्षपछि पुनरवलोकन गर्नेछ’ लेखिएको छ। संविधान बनेको एक दशक पुगिसकेकाले पुनरवलोकनको समय भइसकेको छ, तर हुन सकेको छैन। आयोगहरूले संविधानबमोजिम काम गर्न नसकेको आलोचना खेपिरहेकै बेला सरकारले भने संविधान नै संशोधन गर्ने तयारी गरिरहेको छ।

संशोधनको सकस

संविधान संशोधनका लागि प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाबाट दुईतिहाइ बहुमतको आवश्यकता पर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ। प्रतिनिधिसभामा रास्वपाको झन्डै दुईतिहाइ बहुमत छ। तर, राष्ट्रिय सभामा उपस्थिति छैन।

संविधान संशोधनका लागि संसद्‌मा दर्ता भएको विधेयक दुवै सदनको संयुक्त बैठक बसेर दुईतिहाइ बहुमतले पारित गर्नुपर्ने व्यवस्था छ। हाल राष्ट्रिय सभाका अध्यक्ष र एक मनोनीत सदस्यबाहेक ५६ सदस्य छन्, जसमा कांग्रेस पहिलो दल हो। सभामा कांग्रेसका २४, नेपाली कम्युनिस्ट पार्टीका १७, एमालेका ११, जसपाका दुई र लोकतान्त्रिक समाजवादी पार्टी नेपालका एक र राष्ट्रिय जनमोर्चाका एक जना सदस्य छन्। यस तथ्यांकका आधारमा संविधान संशोधनका लागि रास्वपाले अन्य दलहरूलाई साथ लिनु अनिवार्य देखिन्छ। त्यसो हुन नसके प्रतिनिधिसभामा वर्चस्व भए पनि संविधान संशोधन प्रस्ताव राष्ट्रिय सभाबाट पारित गराउन रास्वपा सरकारलाई कठिन छ।